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헌법과 판결로 보는 토지공개념

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작성자
복지연대
조회
1,042회
작성일
21-11-26 11:53

본문

 

 

 

똑같은 30평형대 아파트이지만, 서울 아파트와 지방 아파트 가격은 많이 다르다. 그 이유는 주택 가격이 달라서가 아니고, 토지 가격이 다르기 때문이다. 그만큼 토지가 중요하다는 이야기다. 그렇다면 토지 재산권은 사유재산권으로서, 개인이 무제한적으로 자유롭게 행사할 수 있는 것인지 의문이다.

 

헌법으로 보는 토지공개념

현행 헌법은 토지재산권과 관련하여 아래와 같이 규정하고 있다.

23재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.

37국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.

119국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.

122조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.

 

헌법재판소 판결로 보는 토지공개념

헌재 1989. 12. 22. 88헌가13 국토이용관리법상 토지거래허가제 합헌 결정

헌법에 규정된 재산권 보장의 성격을 명백히 파악하기 위하여서는 토지소유권 관념에 대한 역사적 이해가 필요하다. 고대사회에서 토지에 대한 소유권개념은 부락 주민 전체의 총유(總有)라는 관념으로 인식되었다. 그러나 중세봉건 제도의 확립과 함께 토지소유권의 개념은 관리처분권은 봉건 영주에게 귀속되고 그 이용권은 지세나 소작료를 부담하는 조건으로 예속 영민에게 귀속되는 것으로 변천하였다.

봉건사회가 붕괴하고 성립한 근대시민사회는 절대적인 소유권의 보장을 요구하였다. 근대 초기자본주의 하에서 토지소유권 개념은 개인적 재산권으로써, 타의 제약을 받지 않는 절대적 사권(絶對的私權)으로써 존중받았다.

모든 사람을 평등한 인격자로 보고 그 자유로운 계약활동과 소유권의 절대성만 보장해주면 개인적으로나 사회적으로 무궁한 발전을 기약할 수 있다는 이상(理想)이 노동을 상품으로 팔 수밖에 없는 도시노동자나 소작민에게는 아무런 의미가 없고, 계약의 자유라는 이름으로 "있는 자, 가진 자"로부터 착취당하여 결국에는 빈부의 격차가 현격해지고, 사회계층 간 분화와 대립갈등이 첨예화하는 사태에 이르게 됨에 따라 대폭 수정되기에 이르렀으니, 모든 사람들에게 인간으로서의 생존권을 보장해 주기 위해서는 토지소유권은 이제 더이상 절대적인 것일 수가 없었고 공공의 이익 내지 공공복리의 증진을 위하여 의무를 부담하거나 제약을 수반하는 것으로 변화되었으며, 토지소유권은 신성불가침의 것이 아니고 실정법상의 여러 의무와 제약을 감내하지 않으면 안 되는 것으로 되었으니 이것이 이른바, "토지공개념(土地公槪念) 이론"인 것이다.

대부분의 현대국가에서는 재산권의 내용과 한계를 법률로 정할 수 있도록 하고 있고, 의무를 수반하는 상대적 권리(相對 的權利)로 규정하고 있다. 재산권의 사회적 제약 내지 사회기속성을 강조하는 것은 재산권의 절대적 보장에서 배태되는 사회적 폐단을 최소화함과 아울러 사유재산제도의 기본이념을 보호하려는 것으로서 사유재산제도의 유지존속을 위한 사유재산제도의 최소한의 자기희생 내지 양보인 것이다.

1976년에 개최된 국제연합인간거주회의(HABITAT)에서 이미 채택된 국내행동권고에서는 토지문제에 대해 토지는 인간거주에 있어서 극히 중요한 역할을 담당하고 있으며 시장에 방치되는 보통의 자산으로 취급할 수 없으므로 국가 전체이익을 위한 규제하에 있어야 한다. 토지의 소유, 이용, 개발을 공적으로 규제하는 것은 환경보전·주거수준의 향상을 위하여 불가결한 것이다라는 논거로 토지소유권의 규제 내지 제한을 권고하고 있다.

 

헌재 1999. 4. 29. 94헌바37 택지소유상한법 위헌 결정

현실적으로 재산권은 기본권의 주체로서의 국민이 각자의 인간다운 생활을 자기 책임하에 자주적으로 형성하는데 필요한 경제적 조건을 보장해 주는 기능을 하는 것으로서, 재산권의 보장은 곧 국민 개개인의 자유실현의 물질적 바탕을 의미한다고 할 수 있고, 따라서 자유와 재산권은 상호보완관계이자 불가분의 관계에 있다고 할 것이다.

재산권 행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 보다 더 광범위한 제한이 허용된다고 할 것이다.

그런데 토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용토지 면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면에, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질의 것이 아니므로 공동체의 이익이 보다 더 강하게 관철될 것이 요구된다고 할 것이다. 그리고 토지재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다.

다만, 특별시·광역시에 있어서 택지의 소유상한을 200평으로 정한 것이 과잉금지원칙에 어긋나고, 초과소유부담금) 기간의 제한없이 고율의 부담금을 계속적으로 부과하는 것이 재산권에 내재하는 사회적 제약에 의하여 허용 되는 범위를 넘어서기 때문에 위헌 결정 났다.

 

헌재 2019. 12. 27. 2014헌바381 재건축초과이익환수법 합헌 결정

목적의 정당성-재산권 행사의 공공복리 적합성 및 국토의 개발과 이용에 대한 국가의 규제와 조정이라는 헌법적 과제의 수행과 관련된 것이므로그 입법목적의 정당성이 인정

수단의 적합성-개발 이익은 상당부분 개인의 노력보다 용적률 증가 즉, 개발밀도의 상향조정을 통해 확보한 밀도차익 내지 해당 토지의 활용도 증가에 기인하는 것. 그렇다면 국가는 토지의 균형있는 이용·개발 및 보전을 유도하는 한편, 주택가격의 안정과 사회적 형평을 기하는 데 적합한 방향으로 재건축을 유도하기 위하여 재건축부담금과 같은 부담금을 부과·징수하는 방법을 선택할 수 있다.

침해의 최소성-개발비용 등 재건축조합의 비용과 노력을 투입한 부분을 공제한 평균 재건축초과이익이 3천만 원을 초과하는 경우에 한하여 일정 부과율을 적용하여 재건축부담금을 부과하도록 규정한 이 사건 환수조항 등이 침해의 최소성 원칙에 반한다고 할 수는 없다.

법익의 균형성-이 사건 환수조항 등을 통하여 재건축사업에 대한 투기적 수요를 막아 주택시장이 안정되며 사회적 형평이 제고되는 공익은, 이 사건 재건축부담금의 부과에 따라 제한되는 재산권에 비해 결코 작다고 할 수 없으므로, 이 사건 환수조항 등은 법익의 균형성에 반하지 아니한다.

 

결론

토지는 재산권의 객체임에는 틀림 없으나, 토지에 대한 재산권이 토지소유자가 이용가능한 용도로 토지를 자유로이 최대한 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 의미하는 것은 아니다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214, 헌재2002.8. 29. 2000헌마556).

토지재산권은 그 사회적 기능이나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같이 다룰 수 있는 성질의 것이 아니므로, 입법형성권의 행사에 있어서 공동체의 이익이 보다 강하게 관철되어야 하기 때문이다.(헌재 1989. 12. 22. 88헌가13)

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